Dwarse deelstaten
Het federalisme in Duitsland

Eén van de redenen voor bondskanselier Schröder om vervroegde verkiezingen uit te schrijven, kwam voort uit de overgrote meerderheid van de oppositie in de Bondsraad. Die zou hem het regeren onmogelijk maken. De wisselende samenstelling van deze vertegenwoordiging van de deelstaten in Berlijn hangt samen met de deelstaatverkiezingen. Die lopen in het Duitse federale stelsel niet parallel met de landelijke verkiezingen. Waar komt dit stelsel vandaan en hoe is het federalisme in Duitsland geregeld?

door Jacco Pekelder

De Bondsrepubliek Duitsland is een federatie van zestien deelstaten, de Länder, die alle een eigen regering en parlement hebben. De deelstaten hebben ook een eigen constitutie, die echter ondergeschikt is aan de grondwet van de bond. Het federalisme van de Bondsrepubliek staat in een lange Duitse traditie die teruggaat tot in de Middeleeuwen. Alleen in de nazi-tijd werd met deze traditie ruw gebroken: bij het 'één volk, één Rijk, één Führer' paste de machtsverdeling tussen centrum en regio's niet.

Na de overwinning in 1945 bliezen de geallieerden het federalisme nieuw leven in door de deelstaten (her) op te richten. In 1949 vormden de westelijke deelstaten tezamen de Bondsrepubliek Duitsland. In Oost-Duitsland richtte de Sovjet-Unie de communistische Duitse Democratische Republiek op. De Oost-Duitse Länder werden opnieuw opgeheven en vervangen door Bezirke, zonder eigen macht ten opzichte van de centrale regering in Oost-Berlijn. Bij de Duitse eenwording in 1990 werden op het gebied van de DDR vijf deelstaten geformeerd die gezamenlijk toetraden tot de Bondsrepubliek. Oost- en West-Berlijn sloten zich aaneen tot de deelstaat Berlijn, tegenwoordig tevens de zetel van de bondsregering.

Machtsverdeling tussen bond en deelstaten

Het federatieve systeem heeft een aantal grote voordelen. Ten eerste zorgt de machtsverdeling tussen bond en deelstaten ervoor dat de macht van de centrale regering en ook die van de deelstaatregeringen, de Landesregierungen, niet onbeperkt kan uitdijen. Ten tweede versterkt de relatief grote zelfstandigheid van de Länder de culturele verscheidenheid tussen de regio's. Ten slotte brengt deze positie van de deelstaten de politiek en het bestuur dichterbij de burgers.

Zoals gebruikelijk in federaties regelt de bondsregering in Berlijn de buitenlandse politiek en de landsverdediging van Duitsland en creëert zij de belangrijkste economische en infrastructurele voorwaarden. Op andere terreinen hebben de deelstaten in principe de voornaamste verantwoordelijkheid. De machtsverdeling tussen bond en deelstaten is in Duitsland echter niet zo zuiver; Bund en Länder moeten veel taken samen uitvoeren (het zg. coöperatief federalisme). Slechts op enkele terreinen hebben de deelstaten zelfstandige wetgevende bevoegdheden: vooral onderwijs, gemeentelijk bestuur, politie en radio- en televisie.

Overigens wordt het eigen machtsgebied enigszins bedreigd: de bond trekt steeds meer bevoegdheden naar zich toe en ook de Europese integratie leidt tot een inperking van de zelfstandigheid van de deelstaten. In december 2004 werd de commissie ontbonden die anderhalf jaar lang trachtte de verhouding tussen bond en deelstaten te herzien - zonder succes.

Bondsraad en Bondsdag

Op bondsniveau zijn de Länder vertegenwoordigd in de Bondsraad, de Bundesrat, die samen met de Bondsdag (de Bundestag, de direct gekozen volksvertegenwoordiging) het Duitse parlement vormt. Elke deelstaat heeft een afvaardiging in de Bondsraad die door de deelstaatregering wordt benoemd. De grootte van de afvaardiging is afhankelijk van de bevolkingsomvang van de deelstaat. De afvaardiging stemt op instructie van de deelstaatregering. Verdeeld stemmen is onmogelijk.

Voor wetten van de bond is de instemming van een meerderheid in de Bondsraad noodzakelijk. Zonder die instemming valt er voor de bondsregering weinig te regeren. Wat dat betreft is de functie vergelijkbaar met de Eerste Kamer in Den Haag. Rijzen er in de Bondsraad ernstige bezwaren of wijst de raad een voorstel af, dan moet er een bemiddelingscommissie, een Vermittlungsausschuss, van leden van Bondsraad en Bondsdag worden gevormd om een compromis te bereiken. Daarbij kan natuurlijk ook de bondsregering een duit in het zakje doen.

Machtsverhoudingen

Te verwachten valt dat de deelstaatregeringen zich bij stemmingen in de Bondsraad vooral laten leiden door het belang van hun deelstaat. Toch drukken ook de machtsverhoudingen in de Bondsdag hun stempel op het stemgedrag in de Bondsraad. Deelstaten waar partijen aan het roer staat die in de Bondsdag in de oppositie zitten, blijken in de Bondsraad regelmatig tegen regeringsvoorstellen te stemmen.

Dit is precies waar kanselier Schröder bang voor is. Momenteel bezit de CDU in de Bondsraad een tweederde meerderheid, nadat de partij bij de deelstaatverkiezingen in Noordrijn-Westfalen van afgelopen mei een grote overwinning boekte. De partij heeft er nooit een geheim van gemaakt, dat ze Schröders hervormingsprogramma waar mogelijk zal blokkeren. In de Bondsraad kan de CDU nu ook daadwerkelijk elk wetsvoorstel tegenhouden. Met het argument dat dit het functioneren van zijn regering feitelijk onmogelijk zal maken, heeft Schröder deze vervroegde verkiezingen uitgeschreven.

Dat de verkiezingen voor de deelstaatparlementen, de Landtage, niet parallel lopen met de verkiezingen voor de Bondsdag is een eigenaardigheid van het Duitse systeem. De deelstaatverkiezingen zijn bepalend voor de politieke samenstelling van de deelstaatregeringen. Hierdoor kunnen de meerderheidsverhoudingen in de Bondsraad tijdens een kabinetsperiode veranderen, zoals de afgelopen verkiezingen in Noordrijn-Westfalen eens te meer hebben laten zien. Hier houdt elke bondsregering constant rekening mee, waardoor in Duitsland soms sprake lijkt van een permanente verkiezingsstrijd.

Jacco Pekelder is onderzoekscoördinator bij het Duitsland Instituut Amsterdam.