Nieuw kiesstelsel bepaalt Bondsdag-verhoudingen

Duitsland kent een stelsel van ‘gepersonaliseerde evenredige vertegenwoordiging’ (‘personalisierte Verhältniswahl’), een mengvorm van zowel evenredige vertegenwoordiging als van een districtenstelsel. Het wil the best of both worlds met elkaar verenigen. Het wil zowel alle stemmen laten meetellen als regionaal verankerd zijn.

Duitsers brengen steevast twee stemmen uit: één voor de directe kandidaat in de regio en één voor de partij. De kiezer kan zodoende om tactische redenen op twee partijen stemmen, bijvoorbeeld één op de regionale kandidaat van de favoriete partij en één op de partij die de kiezer graag als coalitiepartner ziet. Voor een Bondsdaglid is het belangrijk om als Direktkandidat gekozen te worden in het kiesdistrict. Dat betekent dat je gedragen wordt door je regio die achter je staat. Een betere democratische legitimatie voor een Bondsdagzetel is er niet.

Sommige Direktmandate zijn legendarisch. Zo won Wolfgang Schäuble vanaf 1972 maar liefst veertien keer het kiesdistrict Offenburg. Angela Merkel won vanaf 1990 maar liefst acht maal het kiesdistrict Vorpommern-Rügen en -Greifswald. Zij had dit kiesdistrict ook om tactische redenen uitgekozen. In het hoge noorden van Oost-Duitsland had ze immers weinig concurrentie te duchten. De kans dat ze daar het directe mandaat zou winnen was vele malen groter dan in haar eigenlijke woonplaats Berlijn.

In andere kiesdistricten is het dringen geblazen. Belangrijke politici staan er in de rij. Potsdam staat bekend als Promiwahlkreis omdat daar zowel kanselier Olaf Scholz (SPD), minister van Buitenlandse Zaken Annalena Baerbock (Groenen) als de voormalige secretaris-generaal van de FDP Linda Teuteberg opgaan voor het mandaat. Dat is ook wel begrijpelijk: Potsdam is mooi gelegen in de buurt van de hoofdstad Berlijn.

Doelstelling van het systeem met directe mandaten is om de regionale binding met de burger te vergroten. Dat dit niet altijd opgaat, bleek deze verkiezingen uit een ZDF-documentaire waarin AfD-kanselierskandidaat Alice Weidel werd gevraagd hoeveel inwoners het stadje Überlingen heeft, waar zij zich heeft ingeschreven om het kiesdistrict Bodensee te vertegenwoordigen. Ze moest het antwoord schuldig blijven. Nadat de journalist haar ook nog vroeg hoe vaak ze er overnachtte, liep ze geërgerd weg. Weidel woont met vrouw en kinderen in Zwitserland en heeft daarnaast een optrekje in Berlijn.

Juist omdat het kiesstelsel niet eenvoudig in elkaar steekt, worden er met enige regelmaat wijzigingen in aangebracht. De laatste wetswijziging is in 2023 doorgevoerd. Die was vooral bedoeld om het aantal parlementariërs terug te brengen tot 630. Dat leidde - zoals te verwachten was - tot klachten bij het Constitutionele Hof in Karlsruhe, waardoor de wet in 2024 alsnog moest worden aangepast. Dankzij de ingreep van het Hof is het mogelijk voor een partij om met minimaal drie directe mandaten in de Bondsdag te komen, ook als ze de kiesdrempel van 5 procent niet haalt. Voor kleine partijen kan dat heel belangrijk zijn. Zo behaalde Die Linke tijdens de verkiezingen van 2021 net de kiesdrempel niet (4,9 procent). Toch mocht ze als kleinste fractie in volle sterkte in de Bondsdag zitting nemen, omdat ze drie directe mandaten had veroverd. Daardoor konden alsnog 39 parlementariërs van Die Linke zitting nemen in de Bondsdag.

Een nadeel van het nieuwe kiessysteem is dat er nu weliswaar minder parlementariërs komen in de Bondsdag, maar dat het daardoor mogelijk wordt dat sommige directe mandaten komen te vervallen. Het desbetreffende kiesdistrict is dan mogelijk niet meer vertegenwoordigd in de Bondsdag. Dat is het geval als een partij meer directe mandaten wint dan waar het in de zetelverdeling recht op heeft. In de kieswet is geregeld dat dan de directe mandaten die met de kleinste meerderheid zijn behaald, komen te vervallen. Een novum in de Duitse politiek. Je mag rekenen op gemor uit de regio als dat gebeurt. Het is bij de huidige verkiezingen vooral een probleem voor de CDU, omdat deze partij naar verwachting de meeste directe mandaten in de wacht sleept, waarschijnlijk meer dan het aantal kandidaten waarop de partij recht heeft uitgaande van de tweede stem, die elke Duitser ook uitbrengt.

Juist bij deze Bondsdagverkiezingen blijkt hoe bepalend het kiesstelsel is, zowel voor de uitslag van de verkiezingen zelf als voor de toekomstige verhoudingen in de Bondsdag. Daarbij speelt de kiesdrempel van 5 procent dit keer een sleutelrol. Een van de belangrijkste vragen is: wordt de CDU/CSU groot genoeg om samen met de SPD een tweepartijencoalitie te smeden? Duitsland heeft met het afgelopen driepartijenkabinet van de stoplichtcoalitie (SPD, Groenen en FDP) slechte ervaringen.

Het antwoord op de vraag hangt grotendeels af van het succes van de kleine partijen. Halen zij de kiesdrempel niet, dan gaan de stemmen van deze partijen naar de grote partijen toe en behoort dat wat vroeger ‘grote coalitie’ (CDU/CSU en SPD) heette zeker tot de mogelijkheden. Halen zij de kiesdrempel wel, dan zijn er minder zetels te verdelen onder de grote partijen en komt er waarschijnlijk een coalitie van drie partijen uit de bus. Dat zou betekenen dat een sterk rechts blok van CDU/CSU in één kabinet moet samenwerken met een sterk links blok van de SPD en Groenen, met veel onmin en onrust tot gevolg.

Vooral de AfD hoopt hierbij garen te spinnen. Nu al zegt Weidel voortdurend dat de CDU de harde eisen voor een strenge asielpolitiek niet kan waarmaken omdat ze na de verkiezingen toch in zee gaat met SPD en Groenen. Wie een streng beleid wil moet volgens Weidel wel AfD stemmen. Een samenwerken tussen de CDU/CSU met de AfD zit er niet in: dat zal leiden tot een splitsing in de CDU. Het is ondenkbaar dat bijvoorbeeld de CDU in de deelstaat Sleeswijk Holstein daarin mee zal gaan.

De vraag hoeveel zetels de AfD binnenhaalt, is niet alleen van belang voor de toch al gevoelige verhoudingen in de republiek. Het kan ook grote gevolgen hebben voor het functioneren van de Bondsdag. Weidel hoopt op 25 procent van de stemmen, omdat haar partij dan het recht heeft om zelf parlementaire onderzoekscommissies in te stellen. Ze heeft al triomfantelijk aangekondigd welke thema’s zij nader wil onderzoeken: het coronabeleid, het opblazen van de Nordstream-pijpleidingen en een financieel schandaal in Hamburg, waarvan al jaren – zonder succes overigens - wordt onderzocht of Scholz daar als burgemeester van die stad bij betrokken was. Het zijn thema’s die deel uitmaken van de cultuuroorlog die de AfD wil aanwakkeren: verantwoordelijken van het COVID-beleid ter verantwoording roepen, geen wapens naar Oekraïne, herstel van de Duits-Russische betrekkingen en aantonen dat huidige generatie politici die aan de knoppen zit corrupt is.

Belangrijker nog dan de grens van 25 procent is die van 33 procent van de zetels, waarmee grondwetswijzigingen kunnen worden tegengehouden. Deze zogenoemde Sperrminorität, letterlijk blokkade-minderheid, kan grote gevolgen hebben voor de Duitse financiën. Sinds 2009 is in de Duitse grondwet een schuldenrem opgenomen: het begrotingstekort van de overheid mag niet hoger zijn dan 0,35 procent van het nominale bruto binnenlands product. Alleen in noodsituaties kunnen speciale fondsen in het leven worden geroepen. Dat was bijvoorbeeld in 2022 het geval na de Russische invasie in Oekraïne. Toen stelde de Bondsdag met een tweederde meerderheid een Sondervermögen van honderd miljard euro in om extra te investeren in defensie. Maar de zogenoemde Schuldenbremse heeft voor grote begrotingsproblemen gezorgd. De Duitse overheid staat voor grote uitdagingen die steeds moeilijker binnen de gestelde kaders kunnen worden volbracht.

Het ligt voor de hand om na de verkiezingen de schuldenrem te hervormen. Dat kan alleen als de AfD niet in de gelegenheid komt om deze hervorming – al dan niet samen met een andere partij - met een derde van de stemmen tegen te houden. Is dat het geval, dan ligt een nieuwe constitutionele crisis in het verschiet. Het Constitutioneel Hof moet dan de regering erop wijzen dat zij zich aan de grondwet, inclusief de schuldenrem, moet houden. De nieuwe regering zal zich dan in allerlei bochten moeten wringen om via noodfondsen alsnog meer uit te kunnen geven, of zal moeten berusten in het lot van een te kleine overheid met te weinig middelen om alleen al het broodnodige onderhoud van wegen en scholen aan te pakken. Alleen de EU of nieuwe verkiezingen kunnen in dat geval een uitweg bieden. Laten we hopen dat het zover niet komt.