Duitse arbeidsmarkpolitiek in bange dagen
Hervormingen om werkloosheid te verminderen

Tot nog niet zo heel lang geleden, eind jaren tachtig om precies te zijn, werd de Duitse Soziale Marktwirtschaft geprezen om haar vermogen concurrentiekracht met solidariteit en sociale consensus (Mitbestimmung) te verbinden. Inmiddels is de Duitse economie het zorgenkind van Europa geworden. Niet voor niets was niet veiligheid of immigratie/integratie het voornaamste thema bij de laatste bondsdagverkiezingen, maar de sterk oplopende werkloosheid. Naast het geslaagde optreden van Schröder op de bijkans uit de hemel gezonden watervloed midden augustus 2002, heeft de bondskanselier zijn herverkiezing in belangrijke mate te danken aan het werk van de Hartz-commissie. Dit Hartz-rapport, onder voorzitterschap van Peter Hartz, directeur bij Volkswagen, verscheen, niet toevallig, vlak voor de verkiezingen en beloofde een halvering van de werkloosheid binnen drie jaar, zonder aan de hoogte van de uitkeringen te tornen. Dit gaf het electoraat het gevoel dat de regering eindelijk het probleem zou gaan aanpakken. Normaal is het instellen van een commissie een zwaktebod, maar dat het dit keer ernst is, kan worden afgeleid uit het feit dat de aanbevelingen van Hartz bijna integraal in het nieuwe regeerakkoord zijn opgenomen en dat een politiek zwaargewicht, Wolfgang Clement, is benoemd tot 'superminister' van de gefuseerde ministeries voor Arbeid en Economische Zaken.

Directe aanleiding voor de installatie van de Hartz-commissie was het schandaal rond gefingeerde statistieken van succesvolle bemiddeling van werklozen door de Duitse arbeidsvoorziening, de Bundesanstalt für Arbeit (BA). Zij claimde voor zestig procent van de werklozen succesvol te bemiddelen, terwijl dit in werkelijkheid slechts twintig procent bedroeg. Hilarisch is het geval van een werkloze die enkele malen als kerstman in een winkelcentrum had opgetreden en in de statistieken als succesvol bemiddeld werd aangemerkt. De BA is met negentigduizend werknemers de grootste bureaucratische moloch in de bondsrepubliek en had tot voor kort bijna het monopolie op het terrein van arbeidsbemiddeling.

Tegen deze achtergrond is het niet verwonderlijk dat een belangrijk deel van het rapport Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt gaat over modernisering van de arbeidsbemiddeling. De 181 arbeidskantoren worden omgevormd tot Job Centers met één loket (Service aus einer Hand), waarbij elke werkloze een persoonlijke casemanager toegewezen krijgt. Na een werkloosheidsduur van een half jaar worden werklozen verplicht zich in te schrijven bij de zogenaamde Personal Service Agentur, die als uitzendbureaus gaan functioneren. Voorts wordt de toegang tot de werkloosheidsuitkeringen aan strengere voorwaarden verbonden: jongeren zijn verplicht ook buiten de eigen regio werk te aanvaarden en de bewijslast voor passende arbeid wordt omgedraaid. Om de werkloosheidsduur te bekorten wordt iedereen verplicht zich bij de Job Centers te melden zodra men op de hoogte is dat de huidige baan niet wordt gecontinueerd. Tenslotte bevat het pakket een aantal maatregelen om het werken als kleine zelfstandige te stimuleren.

Tijd voor verandering?
De Bündnis für Arbeit, naar het voorbeeld van ons consensusmodel opgericht in 1998, heeft niet gebracht wat er van verwacht of gehoopt werd. Langdurig volgehouden loonmatiging met instemming van alle actoren is een brug te ver gebleken. Schröder heeft inmiddels aangegeven dat hij zijn eigen koers zal gaan varen. De vraag is wat Duitsland, misschien wederom naar Nederlands voorbeeld, nog kan doen voor het de bijl moet gaan hanteren. Wat dan opvalt is de enorme fixatie op het terugdringen van de werkloosheid, officieel ook het beleidsdoel met de hoogste prioriteit. Indicatief hiervoor is dat Schröder zelfs zijn politieke lot, "ik ben het niet waard te worden herkozen", had verbonden als aan het einde van zijn eerste termijn de werkloosheid niet onder de 3,5 miljoen zou zijn gedaald. Er valt veel voor te zeggen om dit rigide werkloosheidsbeleid te vervangen door een breder participatiebeleid.

Ten eerste zijn er tal van maatregelen mogelijk, variërend van een recht op deeltijdarbeid, kinderopvang, levensloopregelingen, loondifferentiatie, herintrederpremies, die niet zozeer de werkloosheidcijfers verminderen maar wel, direct of indirect, de werkgelegenheid kunnen stimuleren. Daar komt bij dat elke werkloosheidsreductie een loonsverhogend effect heeft, terwijl stimulering van het arbeidsaanbod een loondrukkend effect genereert. Bezien vanuit deze optiek, en ook vanuit de komende vergrijzingproblematiek, is de maatregel van Hartz om oudere werklozen vrij te stellen van arbeidsbemiddeling en sollicitatieplicht, discutabel. Ten tweede, door uitzend- en deeltijdarbeid goed te regelen, zoals in Nederland, kan de arbeidsmarktdynamiek worden bevorderd. Weliswaar bevat het Hartz-rapport ook maatregelen ter stimulering van dit soort arbeid, maar het probleem is dat zij voornamelijk zijn gericht op de werklozen en niet op de beroepsbevolking als geheel. Ten derde is een generiek werkgelegenheidsbeleid veelal goedkoper dan belasting- en premiekwijtschelding voor speciale categorieën en dure subsidiëring van laagbetaalde arbeid in de private of publieke sector met geringe doorstroming, zoals ook Nederland laat zien. Tenslotte, belangrijker dan een betere arbeidsbemiddeling van werklozen is wellicht dat wat wordt gedaan aan de geringe loonflexibiliteit, bijvoorbeeld door werkgevers meer mogelijkheden te bieden om lonen aan te passen afhankelijk van de regio, de sector of de productiviteit van werknemers.

Bij het selectief winkelen van Schröder zijn, tot voor kort althans, de echt hete aardappelen blijven liggen. Schröder wil nu ingrijpen, om erger te voorkomen. In zijn bondsdagrede op 14 maart 2003 heeft Schröder de contouren van zijn Agenda 2010, een soort totaalpakket sociale politiek om Duitsland weer vlot te trekken, gepresenteerd. Naast nog niet ingevoerde onderdelen van Hartz, zijn er twee ingrepen die veel weerstand hebben opgeroepen, met name van de machtige Duitse vakbonden. Ten eerste wordt het ontslagrecht versoepeld voor kleine bedrijven met minder dan vijf werknemers; daarboven blijft het huidige ontslagrecht, in Schröder's woorden een "culturele en economische verworvenheid", onveranderd. Ten tweede gaan de Duitse werkloosheiduitkeringen op de schop. De maximum uitkeringsduur van de eerste, het Arbeitslosengeld, wordt terugbracht van 32 naar twaalf maanden (achttien maanden voor werklozen van 55 jaar en ouder). De laatste, de Arbeitslosenhilfe, wordt samengevoegd met de Sozialhilfe, vergelijkbaar met onze bijstand, wat voor de langdurig werklozen een flinke inkomensachteruitgang kan betekenen.

De vakbonden zijn tegen en hebben deze maatregelen al getypeerd als "het afbreken van de welvaartsstaat onder het mom van hervorming", maar zijn verdeeld of ze überhaupt nog mee moeten praten over de verdere invulling en bijstelling van de agenda. De werkgeversorganisaties hebben de agenda gekwalificeerd als niet meer dan een stap in de goede richting. De SPD is zondag 1 juni niettemin in overgrote meerderheid akkoord gegaan, wellicht mede dankzij Schöder's dreigement anders af te zullen treden. Nu moet Schröder zijn pakket nog door de Bondsdag loodsen, waar de coalitie een kleine meerderheid heeft, en de bondsraad, waar de oppositie in de meerderheid is. Een hete zomer ligt in het verschiet. Het worden nog bange dagen in de bondsrepubliek.

Dr. Loek Groot is werkzaam bij SISWO (Stichting Interuniversitair instituut voor sociaal-wetenschappelijk onderzoek)/Instituutvoor maatschappijwetenschappen.

Dit artikel is tevens gepubliceerd in Het Financieele Dagblad.