Deelstaat als springplank
Over het federalisme in Duitsland

Op bondsniveau zijn de Länder vertegenwoordigd in de Bundesrat die samen met de Bundestag (de direct gekozen volksvertegenwoordiging) het Duitse parlement vormt. Elke deelstaat heeft een afvaardiging in de Bondsraad die door de deelstaatregering wordt benoemd. De grootte van de afvaardiging is afhankelijk van de bevolkingsomvang van de deelstaat. De afvaardiging stemt op instructie van de Landesregierung. Verdeeld stemmen is overigens onmogelijk, hoewel daarover begin dit jaar nog een heftige controverse ontstond toen de coalitieregering van Brandenburg verdeeld leek te stemmen over de nieuwe immigratiewet. Volgens de dienstdoende voorzitter van de Bondsraad, een SPD'er, was de uitspraak van de SPD-minister-president bepalend voor de stem van de deelstaat. CDU-kringen wilden de stem van het Land juist ongeldig verklaren.

Voor wetten van de bond is de instemming van een meerderheid in de Bondsraad noodzakelijk. Zonder die instemming valt er voor de bondsregering weinig te regeren. Wat dat betreft is de functie vergelijkbaar met de Eerste Kamer in Den Haag. Rijzen er in de Bondsraad ernstige bezwaren of wijst de raad een voorstel af, dan moet er een Vermittlungsausschuss (bemiddelingscommissie) van leden van Bondsraad en Bondsdag worden gevormd om een compromis te bereiken. Daarbij kan natuurlijk ook de bondsregering een duit in het zakje doen.

Te verwachten valt dat de Landesregierungen zich bij stemmingen in de Bondsraad vooral laten leiden door het belang van hun deelstaat. Toch drukken ook de machtsverhoudingen in de Bondsdag hun stempel op het stemgedrag in de Bondsraad. Deelstaten waar partijen aan het roer staat die in de Bondsdag in de oppositie zitten, blijken in de Bondsraad regelmatig tegen regeringsvoorstellen te stemmen. In de jaren 1990 blokkeerde de toenmalige oppositiepartij SPD, die in de Bondsraad over een meerderheid beschikte, vele voorstellen van de regering-Kohl van CDU en FDP. In de bemiddelingscommissie stelde de SPD hoge eisen, waardoor een compromis met de Bondsdag niet haalbaar bleek.

Permanente verkiezingsstrijd

Een eigenaardigheid van het Duitse systeem is nog, dat de verkiezingen voor de Landtage, bepalend voor de politieke samenstelling van de deelstaatregeringen, niet parallel lopen met de verkiezingen voor de Bondsdag. Hierdoor kunnen de meerderheidsverhoudingen in de Bondsraad tijdens een kabinetsperiode veranderen, iets waar elke bondsregering rekening mee dient te houden. Uitslagen van verkiezingen voor de deelstaatparlementen en de coalitieverhoudingen daarbinnen kunnen, als de verhoudingen in de Bondsraad zeer krap zijn, grote effecten op de nationale politiek hebben. Mede door deze eigenaardigheid lijkt er in Duitsland soms sprake van een permanente verkiezingsstrijd.

De federatieve structuur maakt het ook mogelijk dat politici, vooral die van de twee grote partijen CDU/CSU en SPD, een machtsbasis bouwen in een deelstaat om van daaruit de sprong naar het nationale niveau te wagen. Tijdens een carrière in partijafdeling en parlement en (liefst ook) regering van een deelstaat bouwen zij aan een loyale schare van volgelingen en aan een geloofwaardig politiek profiel. Schröder deed het in Niedersachsen, waar hij als oppositieleider in de Landtag de CDU-regering terzijde schoof. Hij werd minister-president van een rood-groene coalitie en groeide uit tot de door de SPD naarstig gezochte uitdager van Helmut Kohl.

Stoiber moet CDU in het gareel houden

Stoibers positie is nog meer getekend door het federatieve stelsel. Hij regeert de Freistaat Bayern namens de CSU. Deze partij, die alleen in dat eigenzinnige Zuid-Duitse Bundesland voorkomt, werkt op bondsniveau al sinds jaar en dag samen met de CDU, de christen-democratische partij van de rest van Duitsland. Stoiber is, zoals in Duitsland gebruikelijk, ook voorzitter van zijn partij. Dat maakt het gemakkelijker de eenheid achter de regering te bewaren. Voor de verkiezingen voor de Bondsdag is hij door zijn eigen CSU en door de CDU aangewezen tot de gemeenschappelijke kanselierskandidaat. Dat betekent echter niet dat hij de CDU geheel naar zijn hand kan zetten.

Als hij in september zou weten te winnen en de nieuwe bondsregering kan gaan leiden, komt hij in een heel andere positie te zitten dan zijn voorgangers Helmut Kohl en Schröder, beiden partijleider én kanselier. Voorzitter van de CDU-partij kan Stoiber niet worden; dat blijft Angela Merkel waarschijnlijk. Het is ook de vraag of de gemeenschappelijke fractie van CDU/CSU door een CSU'er, die dus direct onder Stoiber valt, geleid zal worden. Het is te verwachten dat Stoiber zal proberen een impliciete of zelfs expliciete Beierse suprematie te vestigen over de christen-democratie in Berlijn. Hierdoor rijzen een aantal kwesties: zal de CDU c.q. zullen CDU'ers zich verzetten tegen een dergelijke aansturing door de CSU? Welke implicaties heeft dit voor de christen-democraten in de Länder? Stoiber zal immers op hun steun in de Bondsraad willen kunnen rekenen. Zullen zij zich conformeren aan Berlijn (c.q. München)? Zal de verdeeldheid tussen conservatieve CDUers (á la Roland Koch, uit Zuid-Duitsland) en meer gematigden (veelal Noord- en Oost-Duitsers zoals Merkel) aan Stoiber voldoende openingen bieden om de CDU in het gareel te houden? De eensgezindheid binnen de CDU zou dus ook na een overwinning op 22 september snel af kunnen brokkelen.

Jacco Pekelder is onderzoekscoördinator bij het Duitsland Instituut Amsterdam.